編者按：糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題。我國(guó)糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，但同樣面臨需求剛性增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、生產(chǎn)成本高企、國(guó)際貿(mào)易不確定性增加等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本刊獨(dú)家約請(qǐng)國(guó)務(wù)院參事室特約研究員、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任杜鷹就“中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略”談一些認(rèn)識(shí)，分兩期刊登，供廣大讀者學(xué)習(xí)。
當(dāng)前討論國(guó)家糧食安全問(wèn)題具有特殊的重要意義。一是我國(guó)外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，美國(guó)對(duì)我國(guó)全面打壓阻遏升級(jí)，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我們必須做好應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和復(fù)雜局面的充分準(zhǔn)備；二是我國(guó)即將開啟向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)前進(jìn)的新征程，現(xiàn)代化建設(shè)正處在關(guān)鍵時(shí)期，我們既要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又要做好六保六穩(wěn)工作，比任何時(shí)候都要注意處理好發(fā)展與安全的關(guān)系；三是經(jīng)過(guò)多年的糧食豐產(chǎn)之后，我國(guó)糧食供求出現(xiàn)一些階段性的變化，結(jié)構(gòu)性矛盾日顯突出，傾向性、苗頭性問(wèn)題開始顯現(xiàn)，需要我們給予高度關(guān)注。糧食安全是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定最重要的壓艙石。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。
聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）1983年發(fā)布了新的糧食安全定義，即：“確保所有人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這里有兩層含義：一是可得性，即社會(huì)要生產(chǎn)出足夠的糧食；二是可及性，即所有人要能夠買得起糧食?？梢?，糧食安全是一個(gè)既包括生產(chǎn)與供給，又包括分配與消費(fèi)的完整概念。
國(guó)以農(nóng)為本，民以食為天。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終把解決人民的吃飯問(wèn)題作為治國(guó)安邦的頭等大事。經(jīng)過(guò)70多年艱苦卓絕的努力，尤其是經(jīng)過(guò)40多年改革開放的滄桑巨變，中國(guó)不僅成功地解決了十幾億人口的吃飯問(wèn)題，用全球9%的耕地、6%的淡水資源，生產(chǎn)了全球1/4的糧食，養(yǎng)活了全球近1/5的人口，而且實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好、吃得安全”的歷史性轉(zhuǎn)變，在保障糧食安全上取得了舉世矚目的巨大成就。
一是糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。糧食總產(chǎn)從1978年的3.05億噸增長(zhǎng)到2019年的6.64億噸，增長(zhǎng)了1.18倍，年均增長(zhǎng)1.92%；自2012年突破6億噸、2015年超過(guò)6.6億噸以后，連續(xù)5年穩(wěn)定在6.5億噸以上水平（參見圖1）。糧食單產(chǎn)從1978年的337斤/畝提高到2019年的763斤/畝，增長(zhǎng)1.26倍；2017年，我國(guó)稻谷、小麥、玉米的單產(chǎn)比世界平均水平分別高50.1%、55.2%和6.2%。人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，穩(wěn)定高于世界平均水平。
四是糧食儲(chǔ)備能力顯著增強(qiáng)。目前，我國(guó)共有標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)庫(kù)倉(cāng)容6.7億噸，簡(jiǎn)易倉(cāng)容2.4億噸，足足可以裝下一年的產(chǎn)量；全國(guó)糧食物流總量接近5億噸，其中有近一半為跨省流量，糧食區(qū)域間調(diào)配能力顯著增強(qiáng)；政府糧食儲(chǔ)備充足，遠(yuǎn)高于國(guó)際儲(chǔ)備量占消費(fèi)量17%的安全線，且在全國(guó)大中城市均建立了10~15天的應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備，具備應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害和公共突發(fā)事件的能力。
中國(guó)在保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給上取得的巨大成就，不僅為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。
國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的要點(diǎn)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，我們堅(jiān)持走中國(guó)特色糧食安全之路，形成了一整套保障國(guó)家糧食安全的理念、戰(zhàn)略、政策和做法，確立了以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的要點(diǎn)是:
第一，始終堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)的糧食安全方針。中國(guó)是人口大國(guó)，也是世界上最大的糧食生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。盡管中國(guó)的農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳，人均農(nóng)業(yè)資源相對(duì)匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問(wèn)題不能寄希望于國(guó)際市場(chǎng)。這主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是出于戰(zhàn)略考量，不能受制于人。正如習(xí)近平總書記指出“一個(gè)國(guó)家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)大局。靠別人解決吃飯問(wèn)題是靠不住的，如果口糧依賴進(jìn)口，我們就會(huì)被別人牽著鼻子走”。二是國(guó)際貿(mào)易量有限。全球糧食貿(mào)易量約2.5~3億噸，不到我國(guó)糧食消費(fèi)量的一半，其中大米貿(mào)易量3500~4000萬(wàn)噸，僅相當(dāng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的1/4。三是出于外交考慮。我國(guó)進(jìn)口糧食具有“大國(guó)效應(yīng)”，一旦大量從國(guó)際市場(chǎng)采購(gòu)糧食，勢(shì)必引起國(guó)際糧價(jià)大幅上漲，不僅要付出高昂代價(jià)，而且會(huì)影響我國(guó)與一些缺糧國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國(guó)家。四是出于國(guó)內(nèi)的考慮。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口仍有1.94億人，過(guò)多進(jìn)口糧食，會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)和就業(yè)。我國(guó)小麥、水稻、玉米的單產(chǎn)水平分別是單產(chǎn)排在前10位國(guó)家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產(chǎn)仍有潛力。
糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標(biāo)。1996年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織召開世界首腦糧食峰會(huì)前夕，我國(guó)發(fā)布第一部《糧食白皮書》，提出我國(guó)的糧食自給率要保持在95%以上。后來(lái)，隨著人們膳食結(jié)構(gòu)改善和蛋白飼料的需求增長(zhǎng)，大豆進(jìn)口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國(guó)從農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國(guó)，必須根據(jù)新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內(nèi)涵，進(jìn)一步明確了保障國(guó)家糧食安全的優(yōu)先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點(diǎn)保谷物基本自給，在谷物中要確?？诩Z絕對(duì)安全；明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個(gè)能力”，即：國(guó)內(nèi)可持續(xù)的綜合生產(chǎn)能力、必要的儲(chǔ)備能力，以及對(duì)國(guó)際資源的掌控能力，要求把確保國(guó)家糧食安全的著眼點(diǎn)放到能力建設(shè)上來(lái)。
第二，堅(jiān)持不懈提高糧食綜合生產(chǎn)能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，同時(shí)加強(qiáng)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。近15年我國(guó)糧食連年豐收，只有兩個(gè)年度減產(chǎn)，減產(chǎn)幅度不超過(guò)2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不斷增強(qiáng)。二是藏糧于技。中國(guó)增加糧食總產(chǎn)量，主要靠提高單位面積產(chǎn)量。2019年比1978年，我國(guó)糧食播種面積減少6800萬(wàn)畝，但產(chǎn)量卻翻了一番多，主要靠單產(chǎn)的提高。提高單產(chǎn)，主要靠良種良法，靠科技進(jìn)步。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，我國(guó)糧食生產(chǎn)的良種覆蓋率、科技進(jìn)步率、栽培管理水平、綜合機(jī)械化率都上了一個(gè)大臺(tái)階，今后仍然要堅(jiān)持走科技興農(nóng)、內(nèi)涵發(fā)展的路子。三是優(yōu)化區(qū)域布局。不同農(nóng)產(chǎn)品在不同區(qū)域具有不同的比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要途徑。2016年以來(lái)，我國(guó)在劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)方面做了大量工作，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，使農(nóng)業(yè)資源配置效率得到進(jìn)一步提升。
第三，保護(hù)和調(diào)動(dòng)種糧抓糧積極性。主要是“三個(gè)積極性”。一是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，繼取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家逐步建立和完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼，建立最低價(jià)收購(gòu)制度，加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步保護(hù)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。二是調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技人員積極性。我國(guó)擁有世界上人數(shù)最多、體系較為完整的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣隊(duì)伍。新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列激勵(lì)農(nóng)業(yè)科研人員創(chuàng)新的舉措，推進(jìn)事業(yè)單位改革，實(shí)行人員聘用制度；搭建科研成果交易平臺(tái)，開展科研成果權(quán)益分享改革試點(diǎn)；在強(qiáng)化公益性職能的同時(shí)，放活經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，允許科研人員和技術(shù)推廣人員自主創(chuàng)業(yè)、持股兼職，調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性。三是調(diào)動(dòng)地方政府抓糧的積極性。20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)即建立糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。為了解決“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”問(wèn)題，中央財(cái)政從2005年開始實(shí)施產(chǎn)糧大縣激勵(lì)政策，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)取消產(chǎn)糧大縣糧食風(fēng)險(xiǎn)金、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目地方配套。探索建立對(duì)糧食產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。
第四，健全糧食儲(chǔ)備制度，暢通糧食市場(chǎng)流通。一是在儲(chǔ)備方面。管好用好“天下糧倉(cāng)”，對(duì)于調(diào)節(jié)豐欠、平抑物價(jià)、保證市場(chǎng)供應(yīng)具有不可替代的重要作用。改革開放以來(lái)，隨著糧食購(gòu)銷體制改革的深入，國(guó)家不斷完善糧食儲(chǔ)備體系，逐步建立起政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備功能互補(bǔ)、中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備各負(fù)其責(zé)、政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相互分離、儲(chǔ)備規(guī)模結(jié)構(gòu)比較合理、運(yùn)行機(jī)制較為完善的國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系。二是在市場(chǎng)流通方面。我國(guó)糧食流通經(jīng)歷了從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、調(diào)撥包干到多渠道流通，再到糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變歷程。目前，全國(guó)共有糧食購(gòu)銷主體近10萬(wàn)家，糧食加工企業(yè)幾十萬(wàn)家，從糧食購(gòu)銷到加工轉(zhuǎn)化基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)。三是在市場(chǎng)體系建設(shè)方面。我國(guó)建立了從現(xiàn)貨市場(chǎng)到期貨市場(chǎng)、從批發(fā)市場(chǎng)到線上交易、市場(chǎng)類型齊全、交易方式多樣的市場(chǎng)體系和四通八達(dá)的糧食物流體系，糧食流通、儲(chǔ)備、加工的裝備水平、技術(shù)水平不斷提高。
第五，充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”。為了彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源短缺、緩解資源環(huán)境壓力、調(diào)劑品種和豐欠余缺，我國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)適度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農(nóng)業(yè)資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全。一是把好進(jìn)口關(guān)。我國(guó)入世后，大幅度降低進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)谷物進(jìn)口實(shí)行配額管理，配額內(nèi)進(jìn)口實(shí)行低關(guān)稅，配額外進(jìn)口實(shí)行高關(guān)稅；大豆實(shí)行單一關(guān)稅管理，稅率3%。我國(guó)目前每年凈進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進(jìn)有出，凈進(jìn)口較多的是大豆，約占進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品總額的80%。二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)走出去。自2007年中央一號(hào)文件第一次提出農(nóng)業(yè)走出去以來(lái)，特別是2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)走出去步伐明顯加快，海外農(nóng)業(yè)合作、投資、并購(gòu)日趨活躍，合作領(lǐng)域從種養(yǎng)業(yè)拓展到農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。比如，中糧集團(tuán)收購(gòu)了荷蘭的尼德拉和香港的來(lái)寶集團(tuán)，強(qiáng)化了在全球的糧食加工、物流、倉(cāng)儲(chǔ)和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)布局；又比如，中化集團(tuán)先后收購(gòu)瑞士先正達(dá)和以色列安道麥公司，成為全球最大的農(nóng)藥生產(chǎn)公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業(yè)公司，產(chǎn)業(yè)鏈和研發(fā)基地覆蓋130多個(gè)國(guó)家。
